[35]笔者关于基本法的自足性的理论构建受到香港大学法律学院包玉刚讲座教授佳日思有关基本法是否self-contained and exclusive instrument的论述的启发。

关键词: 地方人大监督 监察监督 再监督 过程性监督 刚性问责 一、问题由来：如何走出监督者难以监督自身的困境随着我国监察体制改革与全面依法治国的不断深入推进，如何对监察委员会及其工作人员实施有效的再监督，是实现监察全覆盖改革目标绕不开的重要问题。考虑到《宪法》99条的规定及监察权与立法权、行政权、司法权之间的关系，前述未作明文规定的监督事项当然也应适用于对监察委员会。

其一，以发现问题为中心的督查机制建设。地方监察委员会受地方人大监督，意味着其要对地方人大负责，地方人大可以对地方监察委员会的工作或权力行使情况组织视察和进行专项调研，听取专项报告并提出意见。就预防性监督而言，监督与预防本为一体。比如，人大代表对各级法院及其工作情况的监督，基本上都是建议性监督。[30]参见谭燕萍：我国政府部门职能交叉中的利益博弈分析，《学术论坛》2007年第10期，第57页。

[17]参见刘小妹：人大制度下的国家监督体制与监察机制，《政法论坛》2018年第3期，第23页。其次，要规范问责主体、程序及情形。第二十条规定在国家统一的经济制度和经济建设计划之下，各民族自治区自治机关得自由发展本自治区的地方经济事业。

这一问题在编纂《民法典》时再现，最后也并未照搬《宪法》，而是在物权编第二百零七条规定为国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。改革开放后民族工作的重心转向以经济建设为中心，边疆民族地区进入大发展的年代，民族关系也进入一个新阶段。从铸牢中华民族共同体意识的角度出发，不简单强调对某个民族的照顾，也不该对某个民族的特殊限制。新中国采取了多种手段打造共同体的经济基础，改革开放后经济进路被推广到更高的程度。

[1]作为民族区域自治制度的法律体现，《民族区域自治法》是民族法治研究中的重点议题，但大多数法学研究局限于司法视角，对法律之外的东西关注较少。感谢戢广南先生、邹吉忠教授、关凯教授和匿名评审人的宝贵意见，文责自负。

《民族区域自治法》序言第一段第一句开宗明义，中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。其二，《民族区域自治法》不是民族区域自治制度唯一的基本法律。（一）《民族区域自治法》的立法精神改革开放后民族工作实现拨乱反正，1978年恢复了此前被撤销的国家民族事务委员会，承认民族的客观存在不可能短期内消解，恢复了中华民族多元一体政治建构中的智慧。再如，第一章总则在多处强调民族区域自治地区的不可分割、国家统一、国家整体利益。

近代大转型中诸多帝国走向崩溃、分裂为许多民族国家，晚清虽国力衰弱但却维持了国家统一并实现旧邦新造，[4]这得益于大一统政治传统、民族政策上的及时调整等多重因素。[7]单一制是新中国的国家结构形式，自治只是表现形式而已，关键在于借助颇具政治技艺的制度设计，将民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素相结合，实现了犬牙交错的区划设置，更好地促进了各民族的交往交流交融。中国的民族区域自治地方除少数情况外，大部分自治地方的设立并未固守少数民族人口占多数的原则，更没有固受一个民族一个地区的教条，而是充分尊重我国少数民族大杂居、小聚居的分布特点。从进行时的角度来说，铸牢事业需要不断推进。

[2]政法法学是法学研究的本来面貌。美国宪法并非自杀契约，不会因为保护人权而自缚手脚。

1981年《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》对民族问题提出，改善和发展社会主义的民族关系，加强民族团结，对于我们这个多民族国家具有重大的意义。[22]五、结语《民族区域自治法》是我国实施民族区域自治的重要法律，其宗旨不仅仅是保障自治权利，更是通过对自治权利的维护以实现各民族平等、团结、共同繁荣的愿景目标，维护国家统一和民族团结才是其根本目的。

政治吸纳、经济整合、共同体意识三个层面并非截然区分的，每个时期的民族工作中都包含三个维度。科学处理自治与铸牢的关系，从铸牢中华民族共同体意识的角度解读《民族区域自治法》是大势所趋。《民族区域自治法》中经济条款比重大幅提高，国家大部分事务都服务经济主导的市场逻辑，经济政策很少发挥国家主导的再分配功能，而是追求以经济效益为主的形式平等。同时，2023年《立法法》修改中明确加入了铸牢中华民族共同体意识，《民族区域自治法》应该对照这些要求逐一进行修改完善。第二，统一的多民族国家进一步确认，多民族是形成中华人民共和国的质料，共同构成统一的国家。[10]回到中国的民族问题上来，只有在完整主权的国家范围内，才有可能保护好内部各民族的真实的权利。

另一方面，经济提升并不必然带来中华民族共同体认同的提升，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，改革开放以来发展不平衡、不协调、不可持续问题十分突出，[15]经济分化削弱了国家体制对少数民族的整合能力，民族分裂主义和宗教极端主义的死灰复燃直接带来对社会秩序稳定的威胁与伤害。近代以来，晚清中国被裹挟到以民族国家、现代法律为基础的国际秩序中。

《民族区域自治法》虽然法律颁布于八十年代，但却是对新中国创造性解决民族问题的法律确认，对其的理解不能忘却五十年代国家建构的初心。再如，《民族区域自治法》序言第五段，应该根据根据《宪法》序言第七段修改，加入‘三个代表重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下等内容。

第三十二条第二款规定民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。[6]在此基础上，民族区域自治制度作为现代中国建构的重要组成部分，实现了对各族人民的政治吸纳和制度安排。

民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。铸牢中华民族共同体意识 在2021年中央民族工作会议上，习近平总书记强调，必须坚持和完善民族区域自治制度，确保党中央政令畅通，确保国家法律法规实施，支持各民族发展经济、改善民生，实现共同发展、共同富裕。改革开放前，经济手段乃是政治手段的附随后果，国家主导的经济手段具有较强的再分配功能，弥补经济手段的自发性。如在自治权利章中，第十九条规定在国家统一的财政制度下，各民族自治区自治机关得依据中央人民政府和上级人民政府对民族自治区财政权限的划分，管理本自治区的财政。

[8]无论是单一制的中国，还是联邦制的、号称更为自由的美国、德国，都不会允许种族、民族、人权、宗教问题分裂国家。2014年中央民族工作会议强调，自治区戴了某个民族的‘帽子，是要这个民族担负起维护国家统一、民族团结的更大责任。

第二十六条第一款规定民族自治地方的自治机关在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济。应该明确的是，铸牢不仅仅是抽象理念，各国应该落实到具体条款之中。

国家还有意识地将汉族与少数民族结合在一起。[9]人权保护优等生的德国孕育了敌人刑法学议题，在划分敌我、确立国家的核心认同的基础上，才有对个人的权利保护问题。

再如《民族区域自治法》对少数民族语言权利的规定在现实中产生了不少问题，不符合新时代铸牢中华民族共同体意识的要求，也落后于民族工作的实践。《民族区域自治法》序言第二段明确了我国各民族之间的社会主义民族关系。修改《民族区域自治法》时应该容纳《宪法》2018年修改内容，如中华民族的新提法。总之，《民族区域自治法》的核心在于通过保障自治以实现民族团结与统一，如在第五章民族自治地方内的民族关系中，第五十三条规定了民族自治地方的教育问题，通过爱国主义、共产主义和民族政策的教育，最终要实现的是各民族的干部和群众互相信任，互相学习，互相帮助，互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰，共同维护国家的统一和各民族的团结

同时，还要能动推进诉源治理，以我管促都管、护善治、保发展。具体来说，在纵向关系上，应进一步增强检察机关法律监督与党内监督、人大监督的有机贯通，通过充分发挥党内监督的主导作用，用好宪法赋予人大的监督权，引领、带动、促进检察机关法律监督坚持正确的政治方向，坚守人民立场。

进入新时代，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，创造性地提出了一系列战略性、实践性、真理性、指导性的新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。比如刑事检察要推动构建以证据为核心的刑事指控体系。

一方面，高质量是现代化的底色与支撑。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，践行习近平法治思想，在国家治理体系和治理能力现代化、推进法治中国建设中系统性、整体性、制度性解决检察工作发展起来以后的问题，完善新时代中国特色社会主义法律监督体系，更好服务中国式现代化，是检察机关时代使命。

(责任编辑：凉山彝族自治州)